|
GİRİŞ
Avrupa bütünleşmesi İkinci Dünya Savaşı sonrasında kömür ve çelik sektörlerinde bütünleşme ile başlayıp, Tek Pazar, Ekonomik ve Parasal Birlik gibi hedeflere ulaşmıştır ve siyasi bütünleşmeye doğru yol almaktadır. Ekonomik ve siyasi alanda yaşanan bütünleşme Avrupa Birliği’ne bambaşka bir boyut kazandırmış ve beraberinde birtakım sorunları getirmiştir. Bu sorunlardan belki de en önemli olanı artık AB’nin geriye dönülmez bir sürece girmiş olması ve daha da ileriye gitmek için “derinleşme” ve “genişleme” süreçlerini bir arada yürütmek durumunda kalmasıdır. Bütünleşme teorileri ve/veya yaklaşımları AB’nin genişleme sürecine ya hiç değinmemiş ya da kısmen açıklamaya çalışmıştır. Bu sebeple tek bir kuramdan ve/veya yaklaşımdan yola çıkarak AB genişlemesini değerlendirmek mümkün değildir.
AB’nin genişlemesi, hem kurumun kendisi hem de Avrupa’nın uluslararası ilişkileri açısından kuruluşundan bu yana devam eden anahtar bir siyasi süreçtir (Schimmelfennig-Sedelmeier, 2002, 500). Avrupa bütünleşme projesi, kuruluşundan bu yana geçen zamanda derinleşme ve genişleme süreçlerini birbirinin neredeyse koşulu olacak biçimde yürütmektedir. Ancak, akademik çalışmalarda derinleşmeye rağmen genişleme veya tersi bir yaklaşımın sergilendiği görülmektedir. AB’nin istikrarlı kurumsal ve siyasi bir dengeye ulaştığını dolayısıyla daha fazla derinleşmeye ihtiyaç olmadığını, ancak üye devletlerin çıkarına hizmet ettiği sürece birliğin daha fazla genişleyebileceğini savunanlar bulunmaktadır. (Moravcsik, 2006) Diğer taraftan varılan bu sonuca tamamen karşı çıkarak, AB’nin karar alma süreçlerinin ve kurumsal yapılarının AB için daha istikrarlı ve sürdürülebilir bir meşruiyet temeline kavuşması açısından siyasallaşmaya ve demokratikleşmesine ihtiyacı olduğunun savunulduğu görülmektedir. (Follesdal & Hix, 2005). Birliğin derinleşme ve genişleme süreçleri arasındaki etkileşimi açıklamaya yönelik bütünsel bir teorik yaklaşım bulunmadığı gibi, beş genişleme devresinin ardından Avrupa bütünleşme çalışmalarına yönelik akademik ilginin genişlemenin önümüze çıkardığı sorulardan ziyade derinleşmenin analizine yoğunlaştığı görülmektedir. Bu çalışmanın amacı öncelikle bir yaklaşım olan Çok Düzlemli Yönetişim (Multi Level Governance) çerçevesinde yapılan çalışmaları değerlendirmektir. 1. KAVRAM
AB siyasasının karmaşık yapısını anlamak üzere siyaset bilimi yaklaşımlarından faydalanılması gerekliliği ortaya çıkmış ve bu yönde iki temel yaklaşım ileri sürülmüştür: Karşılaştırmalı politika yaklaşımı ve çok düzlemli yönetişim yaklaşımı. (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 327-328) Karşılaştırmalı politika yaklaşımında; AB’nin kurumsal yapısının, uluslararası bir örgütten ziyade modern ulus devlete benzediği dolayısıyla AB’nin işleyişini anlamak için ulusal siyasi sistemlerde kullanılan modellerin kullanılabileceği savunumuştur. (Hix, 2006, 342-350). Ancak çalışmanın konusu gereği ilerleyen kısımlarda Çok Düzlemli Yönetişim yaklaşımının üzerinde durulacaktır. Çok Düzlemli Yönetişim yaklaşımı AB’nin sui generis bir çok katmanlı yönetişim sistemi olarak algılanması gerektiğini; hem ulusal siyasadan hem de uluslararası örgütlerden farklı olduğunu savunmuştur. Yönetişim modelleri, inceleme alanları ve tarifleriyle birbirinden farklılık arz etmekle beraber tümünü bir araya getiren ortak varsayım; Avrupalı devletin siyasi erkinin çeşitli yönlerden aşınmakta alduğudur. Dış faktörlerin etkisi (ticaret ve finans piyasalarındaki deregulasyon ve küreselleşme devletin ekonomi üzerindeki geleneksel yönetim kapasitesini ksısıtlamaktadır), ulusüstü anlamda, ulusal yetkilerin AB kurumlarına devredilmesi ve ulusaltı anlamda yerel ve bölgesel otoritelerin daha iddialı hale gelmesi devletin karar alma otoritesinin farklı mahallere doğru saçılmasına neden olmaktadır. (Marks-Hooghe-Blank, 2006, 357-376) Webber’e göre (Webber, 2004, 4), “yönetişim; söylem ve normlar ile yapılandırılmış ve belirli politika çıktılarını hedefleyerek, konuların çoklu ve ayrı otoritelerce eşgüdümlü idaresi ve düzenlenmesini; kamu ve özel aktörlerin müdahalelerini, resmi ve gayrı resmi düzenlemeleri kapsamaktadır.” Yönetişim ayrıca, toplum için açık hedefler belirleyen ve bu hedeflerin elde edilebilmesi müdehalede bulunan sürekli bir siyasi süreçtir. Dolayısıyla yönetişim, içerisinde bu hedeflere ve kararlara açık ve net bir şekilde katılmayan birey ve grupları da barındıran tüm topluluk için hedef koymayı ve karar vermeyi de kapsamaktadır. (Jachtenfuchs, Kohler, Koch, 2004, 99). Çok düzlemli yönetişim kavramı ise ‘AB yapısal politikalarında, birbirinin içerisine gömülü hükümetler arasında ulusüstü, ulusal ve bölgesel düzeylerdeki sürekli müzakere sistemi’ olarak tanımlanmaktadır. (Marks, 1993, 392). Çok düzlemli yönetişim yaklaşımı kararların oluşturulmasında devletler, ulusüstü kurumlar gibi farklı düzlemlerdeki aktörlerin etkili olduğu öngörüsüne dayanmaktadır. Devletler arasında kararlar kolektif bir şekilde oluşturulması onların, oluşum sürecinde kontrollerini kaybetmelerine yol açmaktadır. Ulusaltı aktörler ulusal ve ulusüstü düzeyde eylemde bulunabilmektedir. Bu süreçte ulusüstü bir ortaklığın oluşturulması söz konusudur (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 343-346, 358-366 & Wiener, Diez, 2004, 101-105). Çok düzlemli yönetişim sistemine dair net kurallar konulmamakla beraber, temel nitelikleri şöyle sıralanabilmektedir: ÇDY modelinde, siyaset üretme ve uygulama artık sadece devlet tekelinde değildir. Ulusal, ulusüstü ve uluslararası düzeyde çeşitli kamusal ve özel aktörler bu faaliyetin içinde yer almaktadır. Dolayısıyla ÇDY öncelikle çok aktörlüdür. İkincil olarak siyaset üretme süreci dış ilişkiler, ortak pazar, tarım ve çevre gibi birden çok politika alanında farklılaşmıştır. Karar veme kuralları ve egemen aktörler bu politika alanlarına göre farklılaşmaktadırlar. Üçüncü olarak, AB’nin birçok politika yapma süreci teknokratik nitelik kazanmıştır. Spesifik politika alanları çevresinde uzmanlardan oluşan siyasi ağbağlar oluşmaktadır. Bu uzmanlardan oluşan ağbağlar, teknik donanımların sayesinde geçmişte siyasi karar vericiler tarafından şekillendirilen politika opsiyonlarını şekillendirme niyetindedirler. ÇDY modelinin bir başka özelliği hiyerarşik olmayan karar alma süreçleridir. Ulus devletin devlet altı organizasyonlar ile hiyerarşik bir ilişkisi mevcut iken, ÇDY sisteminde farklı politik aktörler arasında hiyerarşi genellikle oluşturulmamıştır. Son olarak ise aktörler arasında gayrı resmi ilişkiler ön plana çıkmaktadır. (Eilstrup-Sangiovanni, 2006: 333). Çok düzlemlilik dikey farklılaşmaya işaret ederken, yönetişim, yatay farklılaşmayı ve yönetimin değişik kurumlarca gerçekleştirilmesini ifade etmektedir. (Okçu, 2006) 2. AVRUPA BİRLİĞİ’NDE ÇOK DÜZLEMLİ YÖNETİŞİM
1990’lı yılların sonlarında, Avrupa’nın yönetim mimarisine dair tartışmalarda, Avrupa bütünleşmesinin egemen ulus devletler ağbağının, çok düzlemli yönetişim sistemine doğru evrildiğine dair görüşler ağırlık basmaya başlamıştır. (Bache-Flinders 2004; Kohler-Koch-Eising, 1999; Marks, 1993; Jachtenfuchs, 2001) Ulusal hükümetlerin iktidarda kalışını savunanlar dahi, Avrupa’da bir ‘çok düzlemli yönetişim’ sisteminin öne çıkmakta olduğunu kabul etmektedirler (Moravcsik, 2004, 356). Çok düzlemli yönetişim yaklaşımı AB’nin siyasi bir sistem olduğu fikri temeline dayanmaktadır. Fakat AB, devletlerin sahip olduğu, federal ya da üniter sistemler gibi bir iç siyasi sisteme, merkezi bir otoriteye ya da devletler arası pazarlık sistemine sahip değildir. Karmaşık bir karar alma ve uygulama sistemine sahiptir. Karar alma ve uygulama yetkisi ulusal ve ulusüstü düzeyde paylaşılmış ve dağılmıştır. AB üyelerinin bağımsızlığı, birliğin kolektif karar alma mekanizmasından ve ulusüstü kurumsal yapılanmasından dolayı zayıflamıştır. Bu zayıflığa ticaretin, mali piyasanın düzensizliği ve uluslararası sermayenin hareketliliği de yol açmıştır. Ulusal hükümetlerin çoğu politika alanındaki yetkilerini bırakması neticesinde bölgesel ve yerel otoriteler ön plana çıkmıştır. Bu durum bütünleşmenin ulusüstü kurumları güçlendirmesi karşısında devletleri zayıflattığı çıkarımına yol açmamalıdır. Devletler birçok politika alanında temel aktör konumundadır. Bütünleşme ulusüstü kurumların güçlenmesi anlamına gelmemektedir. Sonuçta ne ulus devletin tamamen kontrol altında tuttuğu ne de tamamen ulusüstü kurumların idare ettiği karmaşık ve çoğulcu bir politika süreci ortaya çıkmaktadır (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 343-346, 358-366 & Wiener, Diez, 2004, 101-105). Avrupa Birliği sadece ulusal hükümetleri ve Avrupa Komisyon (AK), Avrupa Parlementosu (AP) ve Avrupa Toplulukları Adalet Divanı (ATAD) ve Avrupa Merkez Bankası (AMB) gibi ulusüstü kurumları değil aynı zamanda ulusötesi çıkar gruplarını ve yönetişim ağbağlarında çeşitli yoğunluk ve kapsamda yer alan diğer özel aktörleri içinde barındırmaktadır. İkinci olarak, AB, farklı genişlikte ve derinlikte çeşitli işlevsel rejimleri kapsamaktadır. Örneğin Avrupa Para Birliği, Ortak Tarım Politikası, çevre düzenlemeleri ve Sosyal Protokol gibi. Üçüncü olarak da AB çok katmalıdır çünkü ulusüstü, ulusal ve ulusaltı yetki mercileri bu ağbağlarda düzenli olarak etkileşim halindedirler. (Börzel-Risse 2001, 7). AB’nin işleyişine diğer bir açıdan şu şekilde bakılabilir: Politika oluşum süreci dört safhaya ayrılmıştır. İlk safhada politikanın belirlenmesi yer almaktadır. Çok düzlemli yönetişim yaklaşımına göre politikaların belirlenmesinde Avrupa Komisyonu önemli nüfuza sahiptir. Devlet merkezci yaklaşıma göre ise Avrupa Komisyonu devletlerin taleplerini yerine getirmek için eylemlerde bulunmaktadır. Durumun ise politikaların belirlenmesi sürecinin Avrupa Konseyi, Bakanlar Konseyi, Avrupa Parlamentosu ve Avrupa Komisyonu arasında paylaşıldığı şeklinde olduğu görülmektedir. Politikaların belirlenmesinde sadece tek aktörün etkisi yoktur. Aktörler arasında rekabet de vardır. Çıkar grupları da süreçte etkilidir. İkinci safhada karar alma bulunmaktadır. Bu safhada devletler, nitelikli çoğunluk gibi oylama usullerinin de etkisiyle, tamamen kontrol sahibi değildir. Avrupa Parlamentosu, Avrupa Komisyonu ve çıkar grupları da rol sahibidir. Avrupa düzleminde politikaların belirlenmesi bağlamında ulusüstü kurumlar kontrol edilememektedir. Konsey, Komisyon ve Parlamento arasında işbirliği ve koordinasyona dayalı prosedür, kararı bu üç kuruma bırakmıştır. Böylece bu safhada çok düzlemli yönetişimin etkisi bulunmaktadır. Üçüncü olarak, kararın uygulanması safhasında yine çok düzlemli yönetişim öne çıkmaktadır. Ulusal hükümetler ve Avrupa Komisyonu bu safhada bir paylaşım içerisindedir. Bir tarafta ulusal hükümetler Komisyonun icra gücünü gözlerken, diğer tarafta politikaların gündelik uygulamasını Komisyon gerçekleştirmektedir. Fakat rekabet, tarım, ticaret gibi politikalarda Komisyon yetki sahibidir. Komisyonun eylemlerinde devlet aktörlerinin yeri olsa da meseleler teknik de olduğundan konuyla ilgili çıkar grubu temsilcileri, uzmanlar, hükümetdışı aktörler de safhaya dahil olur. Gündelik politika uygulamasında Komsiyon etki sahibidir ve sürece doğrudan dahildir. Bunun yanında bölgesel kalkınma programı bağlamında ulusal, bölgesel, yerel ve sosyal aktörler de politika sürecine dahil olabilir. Son safhada ise hüküm verme yer almaktadır. Hüküm verme işlevini Avrupa Adalet Divanı yerine getirmektedir. Bu kurum yasal düzeni ulusüstü bir hale dönüştürmüştür. Bunu da Avrupa Komisyonu ve ulusal mahkemelerle işbirliği halinde yapmaktadır. Kararlarının bağlayıcılığı ve üstünlüğü vardır. Böylece AB otoritesi politika alanlarına yayılmıştır. (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 366-375). AB’nin yönetişimini açıklamaya çalışan çok düzlemli yönetişim sistemini tanımlarken AB’ye ait bir takım özellikler ön plana çıkmaktadır. Bu özellikler aynı zamanda bu sistemin niteliklerine de işaret etmektedir. İlk olarak, karar alma ve uygulama sürecinde devletler yanında ulusal, ulusüstü ve uluslararası düzeyde birçok siyasi, sosyal aktör yer almaktadır. İkinci olarak, politikaların oluşturulmasında dış ilişkiler, iç piyasa, tarım ve çevre gibi konuların aktörler tarafından farklı şekilde ele alındığı görülmektedir. Üçüncü olarak, AB politikalarının oluşumu teknokratik bir temele dayanmaktadır. Dördüncü olarak, AB’nin karar alma mekanizmasında devletler ya da devlet dışı aktörler arasında bir hiyerarşi yoktur. Aksine karşılıklı bağımlılık söz konusudur. Son olarak da, AB içerisinde aktörler arasında normlara, prosedürlere, alışkanlıklara dayalı resmi olmayan ilişkiler kurulmaktadır. Ayrıca belirtmek gerekirse, bu yönetişim sistemi siyasi ve sosyal riskleri düzenleme, ortadan kaldırma işlevinde de sahiptir (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 332-333). AB’deki yönetişim üzerine hazırlanan Komisyon çalışmalarından da anlaşılacağı üzere; AB’nin geleceği açısından hem siyasi platformda karar vericileri hem de akademik platformda araştırmacıları ve teorisyenleri ilgilendiren esas soru ulusal egemenliğin munhasıran üye devletlerde mi kalması yoksa AB’ye mi transfer edilmesi hususu değildir. Esas üzerinde düşünülmesi gereken egemenlik haklarının farklı yönetişim seviyeleri arasında nasıl dağıtılacağı ve paylaştırılacağı sorunudur. (Börzel-Risse 2001; Hooghe-Marks 2000). Devlet Merkezli Yönetimde (DMY) Avrupa bütünleşmesi; üye devletlerin hükümetleri arasında yapılan pazarlıklar ile gerçekleşmektedir. Bütünleşme teorisyenleri arasında yeni hükümetlerarasıcılar AB’yi uluslararası bir örgüt olarak algılamakta iken yeni işlevselciler AB’nin ulusüstü bir süper devlete dönüşmesini beklemektedirler. Rosamond’un da haklı olarak ortaya koyduğu şekliyle yeni hükümetlerarasıcılar ile yeni işlevselciler arasındaki bu tartışma her ne kadar Avrupa entegrasyon süreci hakkında oldukça önemli katkılar sağlasa da, ortaya çıkmakta olan Avrupa siyasasının karmaşıklığını açıklamada yetersizdir. (Rosamond, 2000, 105) ÇDY modelinin kurucularından Marks ve Hooghe ise; Avrupa bütünleşmesi’nin; otoritenin ve siyaset yapma etkinliğinin çok düzlemli bir yönetişimde-ulusaltı, ulusal, ulusüstü bir şekilde paylaşıldığı siyasa yaratan bir süreç olduğunu iddia etmektedirler.(Hooghe-Marks, 2000). DMY’de, devletler ve liderleri Avrupa siyaseti ile ulusal siyaseti birbirinden ayıran ‘ara yüz’ gibidir. ÇDY’de devlet merkezli modelin ülke siyaseti ile uluslararası siyaseti birbirinden ayrı gören anlayışı reddedilir. Ulusal artık ulusaltı ile ulusüstü arasındaki yegane ‘ara yüzü’ oluşturmaz. (Marks-Hooghe-Blank, 2006). Çok düzlemli yönetişim, politika oluşturma sürecinde yerel, bölgesel, ulusal ve ulusüstü olmak üzere çeşitli düzeylerdeki faaliyetlerin koordinasyonunu öngörmektedir. Merkezi bir siyasi otoritenin olmadığı durumlarda karar alma mekanizmasında yer alan aktörler arasında müzakere ve pazarlık süreçleri ön plana çıkmaktadır. Bunun bir örneği olan AB’de, yönetişimi etkileyen bir takım düzenlemeler vardır. Politika ağları, uzman komiteleri, kural koyucu organlar, açık koordinasyon metodu bu düzenlemelerdendir (Eilstrup-Sangiovanni, 2006,.333). Bunun yanında AB, üyeleri arasında işlem maliyetlerini düşürmeye ve siyasi, sosyal riskleri düzenleyip olası çatışmaların önüne geçmeye çalışan bir niteliğe sahiptir. Bireyler üzerinde nüfuz sahibi olan bir siyasi düzendir. Hükümetler ya da siyasi liderler çok düzlemli yönetişim sistemi aracılığıyla siyasi yararlar sağlamayı, karar alma sorumluluğunu ulusüstü bir düzeye sevk etmeyi ve karar alma sürecini siyasi baskılardan uzak tutmayı beklemektedirler (Eilstrup-Sangiovanni, 2006,.359-361). 3. ÇOK DÜZLEMLİ YÖNETİŞİM YAKLAŞIMININ ÖZELLİKLERİ
Rosamond; AB’nin bir yönetim sistemi olarak işleyişini değiştiren tarih yapıcı kararlar, süper sistemik seviyededir ve bu kararlar en iyi hükümetlerarasıcılık ve yeni işlevselcilik gibi makro-teoriler ile açıklanabilir. Bu düzlem Avrupa bütünleşmesinin ceryan ettiği meydandır. Diğer iki seviye genel olarak siyaset yapılan düzlemlerdir. Sistemik seviye siyaset kuran seviye olarak en iyi yeni kurumsalcılık yaklaşımı ile açıklanabilirken, mezo-seviye daha spesifik olarak siyasetin şekillendirildiği düzlemdir ve en iyi yönetişim yaklaşımlarından politika ağbağlarının analizi ile açıklanabilir (Rosamond, 2000, 112) Çok Düzlemli Yönetişim modeli AB’ye tek düzlemli değil daha bütünsel bir yaklaşım sunmaktadır. Sadece, üye devletler arasında imzalanan anlaşmalara dayanan “tarih yapan” gelişmelere değil ayrıca günlük değişimlerin sistem üzerindeki etkilerini de analizlerine katmaktadır. Bütünleşme çalışmalarına devlet dışındaki diğer resmi veya gayri resmi kurumları da dahil ederek çok aktörlü bir bakış açısı vermektedir. (Jachtenfuchs-Kohler Koch, 2004, 112-113) Çok Düzlemli Yönetişim modeli AB için iyi bir siyasi düzene dair normatif meseleleri de tartışmaya dahil etmektedir. Nitekim Çok Düzlemli Yönetişim modeli AB’de ortaya çıkan yönetişimin çok düzlemli olduğunu söylemekle kalmamakta AB’nin nasıl bir siyasi düzen olması gerektiğine dair değerlendirmelerde de bulunmaktadır. (Wiener-Diez, 2004,112-113). ÇDY normatif boyutları olan ve AB yönetimimin karmaşıklığına dikkat çekme arayışında tanımlayıcı analitik bir yaklaşımdır. ÇYD teorisyenlerine göre, çeşitli yargılama hakları arasındaki güç paylaşımı sadece Avrupa yönetiminin bir gerçeği değil, farklı düzeylerdeki uygunlaştırılmış farklı anayasa önerilerinin heterojenliğinde yansıyan daha etkili organizasyonun ideal şeklini oluşturur. Üstelik, çeşitli yargı hakkı, düzenleyici yeniliklere ve etkili yönetim uyarıcısı olarak hizmet gören yargısal rekabete izin verir. Bu nedenle ÇYD ademi merkezi politika yapımı için açık bir normatif bağlılığı gerektirir (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 332). ÇDY’nin yerel çıkar grupları üzerindeki etkisini anlaşılması için ÇDY’nin temel özelliklerine göz atmak gerekir. İlk olarak, ÇDY devletçi ve kurumsal nüveye sahiptir. Hükümetin en azından iki farklı katmanındaki kamu aktörleri politik yetkiyi resmi kurumsal düzenlemelerde paylaşırlar. İkincisi hükümetin farklı katmanlarına işlevsel sorumlulukların tahsisi, kısa ya da uzun ömürlü olabilir ve bu sorumlulukların hükümetler arası kurumlar arasında paylaşılması veya ayrılmasına yön verir. Son olarak ÇDY rekabet, çıkar bazlı pazarlık, konsensüs sağlama amaçlı görüşmeler, çoğunluk kararı, hiyerarşik zorlama gibi etkileşimin çeşitli modlarını bir araya getirir (Eising, 2004, 215-216). 4. ELEŞTİRİLER
Çok düzlemli yönetişim yaklaşımının bir bütünleşme teorisi olmadığı görülmektedir. AB siyasi sisteminin karmaşıklığına işaret eden ve Avrupa politikalarını açıklamak için federalizm, rasyonel kurumlaşmacılık gibi diğer teorilerden oluşan bir kombinasyon ileri süren bir yaklaşımdır. Bu yaklaşım normatif bir boyuta da sahiptir. Farklı tercihler karşısında, merkezi bir otorite tarafından idare edilmeyen politikalara ve oluşum sürecine bağlılığı gerektirmektedir (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 331). Hix’e göre, bütün siyasi sistemler zaten büyük ölçüde emsalsizdir. AB’nin nevi şahsına münhasır olduğunu söylemek daha çok AB’nin apolitik olduğunu iddia etmek olacaktır. Amprik özneler (siyaset ve yönetim) ve normatif meseleler (demokrasi) genellenebilir dolayısıyla AB diğer siyasi sistemler ile karşılaştırılabilir ve karşılaştırılmalıdır.(Hix, 2006) ÇDY, hem AB seviyesinde hem de ulusal seviyede kanun yapıcı etkinin çoğulcu olmayan ve yarı-özel kurumlara devrini öngörmektedir. Dolayısıyla önemli siyasi konularda demokratik girdinin etkisini azaltması bu konudaki meşruiyet ve demokratik açık tartışmalarını kızıştırmıştır. (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 356). Küresel karar alma mekanizmaları artan bir şekilde, devlet dışı aktörler, sivil toplum ve iş çevreleri tarafından etkilenmektedir ve şeffaflıktan, katılımdan ve verimlilikten yoksundur. Demokrasi kavramı değişmekte ve orjinal fikri ve doğrudan demokrasi idealinden uzaklaşmaktadır. Bunun yerine, ‘subsidiarity’ prensibine ve farklı yönetişim seviyelerindeki katılım, verimlilik ve şefaflık arasındaki dengeye bağlanmaktadır. (Harnisch, 2002). Söz konusu demokratik açığın bertaraf edilebilmesi için çözüm önerileri neler olabilir diye incelediğimizde farklı pozisyonlara sahip analisteler ile karşılaşmaktayız. AB’yi demokratik parlementer rejimler ile karşılaştıran araştırmacıların, bu konudaki tutumları dikkate alındığında, euroseptikler ve federalistler olmak üzere iki farklı grupta toplamak mümkün görünmektedir. Moravscik’in de içinde bulunduğu euroseptiklerin görüşü; siyasi otoritenin AB üye devletlerinde kalması gerekliliği yönündedir. Çünkü, ulusal devlet, liberal demokrasinin gerektirdiği içeriğe sahip halk, toprak ve topluluk bağlara sahiptir. Dolayısıyla AB’de teşhis edilen demokratik açığın çözümü bütüneşmenin geri alınmasıdır. (Moravscik, 2004). Çok düzlemli yönetişim yaklaşımına getirilen eleştiriler sıralanacak olursa: Bunlardan ilki Avrupa bütünleşmesine kuramsal yaklaşımdan ziyade tanımlayıcı bir yaklaşım getirmiş olmasıdır. İkini eleştiri noktası, AB siyasi sisteminin karmaşıklığını çok düzlemlilik ve parçalılık temelinde tanımlayıp, bu sistemin nasıl ve niçin işlediğini açıklamamasıdır. Üçüncü olarak, AB yönetim sürecinin sonuçları hakkında net tahminlerde bulunamaması eleştirilmiştir. Çok düzlemli yönetişimin daha çok AB’ye yönelik bir iç gözlemle ilgilendiği ve karşılaştırmalı bir yaklaşımdan ziyade AB’nin benzersizliği üzerinde durduğuna işaret edilmiştir. Buna göre AB kapalı bir sistemdir. Bu nedenle küreselleşme, karşılıklı bağımlılık gibi uluslararası faktörler göz ardı edilmektedir (Eilstrup-Sangiovanni, 2006, 339-340). SONUÇ
Siyasal faaliyetlerin alanı olarak ulusal devletlerin geçirdiği erozyon dünya ölçeğinde bir fenomen olarak tartışılmaktadır. Devletlerin siyasi otorite üzerindeki tekelleri zayıflamıştır. Bunda teknolojik gelişmelerle artan karşılıklı bağımlılıkların getirdiği dışsallıkların, klasik ulus devlet yapılanmasıyla karşılanamaz olması önemli bir rol oynamıştır. Avrupa politika alanındaki köklü dönüşümler AB bütünleşmesinin uluslararası ilişkiler teorilerine bağlı gelişen bütünleşme teorileri ile açıklanamayacağını yanısıra siyaset bilimi teorilerinin de kullanılması ihtiyacını doğurmuştur. Bu ihtiyaca bir teori olarak değil de bir yaklaşım olarak açıklama getirmeye çalışan ÇDY yaklaşımı bütünleşmenin dinamiklerine işaret etmektedir. Ancak literatürde yapılan çalışmaların çoğu Anglo-Sakson kökenli olduğundan karşılaştırma yapma alanı kısıtlı kalmaktadır. Denilebilir ki ÇDY karmaşıklığı AB siyasi sisteminin temel özelliği olarak yansıtan tanımlayıcı bir yaklaşımdır. Ancak devlet merkezli modelin ülke siyaseti ile uluslararası siyaseti birbirinden ayrı gören anlayışı ÇDY yaklaşımı tarafından rededilir. Ulusal artık ulusaltı ile ulusüstü arasındaki yegane ‘ara yüzü’ oluşturmaz. Avrupa bütünleşmesinin politikası sadece bütünleşmenin az ya da fazla olması sorunsalına indirgenememektedir. Politika yapma sürecine “high politics” olmayan birçok mesele de dahildir. Bu meselelerin çoğu günlük teknik, rutin karar alma ile ilgilidir. High politics buzdağının sadece görünen yüzüdür ve bu durumun analiz edilerek avramsallaştırılmasına ihtiyaç duyulmaktadır. Bu nedenle ÇDY demokrasi, meşruiyet ve AB’nin nasıl bir siyasi düzen olması gerektiğine dair normatif bir değerlendirme sunmaktadır. ÇDY AB sistemine daha bütünsel bir bakış sunarak günlük adım adım gerçekleştirilen gelişmelerin sistemin genel mimarisinde yol açtığı değişimleri de analize katmaktadır. Ancak ÇDY Avrupa entegrasyonuna teorik olmaktan ziyade tanımlayıcı bir yaklaşım önermekten dolayı eksiklikler içermektedir. Çok düzlemli olduğunu söylemek AB’nin karmaşık yapısını tanımlamakta ancak, bu yapının nasıl işlediğini ve nedenlerini açıklamakta yetersiz kalmaktadır ve AB;nin yönetim süreçlerinin çıktıları hakkında tahminleri yetersiz bulunmaktadır. ÇDY’nin AB’yi emsalsiz algılaması ve uluslararası diğer faktörlerin etkisini göz ardı etmesi de bir diğer eksikliği olarak sayılabilir. ÇDY’nin işleyişinin algılanmasına yardımcı olması amacıyla yararlanılan kaynaklardan ve yapılan okumalardan sonra aşağıdaki şekil oluşturulmuştur. Oluşturulan şekil dahi ÇDY’nin karmaşık yapısını göstermesi açısından ilginçtir. 
KAYNAKÇA Bache, I., Flinders, M., Multi-Level Governance, Oxford: Oxford University Press, 2004. Börzel,T.,Risse,T., ‘Who Is Afraid of a European Federation? How to Constitutionalize a Multi-Level Governance System’ in Christian Joerges, Yves Meny, and Joseph H. H. Weiler (ed.), Responses to Joschka Fischer, 2001. Eising, Rainer, “Multilevel Governance and Business Interss in European Union”, Governance, Blackwell Publishing, Oxfort, Vol. 17, Issue 2, 2004. Fooledal, A. Hix, Simon ‘Why There is a Democratic Deficit in the EU: A Response to Majone and Moravcsik’, European Governance Papers , NoCO502. http://www.connex-network.org/eurgov/pdf/egp-connex-C-05-02pdf, 2005. Harnisch, A., ‘Multi-level Governance Beyond the Nation State: The End of Legitimate Democatic Politics’, The Bologna Center Journal of International Affairs, Spring 2002. Hix, S. ‘The Study of the European Union II: The ‘New Governance Agenda and its Rival’ in Eilstrup-Sangiovanni,M.(ed.), Debates on European Integration, Palgrave Macmillan, 2006. Jachtenfuchs, M., Kohler-Koch, B., ‘Governance and the Institutional Development’ in A. Wiener and T.Diez (ed.), European Integration Theory, Oxford:Oxford University Press, 2004. Jachtenfuchs, M., ‘The Governance Approach to European Integration’, Journal of Common Market Studies, 39:2, 2001. Kohler-Koch, B., Eising, R., The Transformation of Governance in the European Union, London: Routledge, 1999. Marks,G.,Hooghe, L., Blank,K., ‘European Integration from the 1980s:State-centric vs. Multi-level Governance’ in in Eilstrup-Sangiovanni,M.(ed.), Debates on European Integration, Palgrave Macmillan, 2006. Marks, G. , Hooghe,L., ‘Optimality and Authority: A Critique of Neoclassical Theory’, Journal of Common Market Studies, Vol.38, No.5, 2000. Marks, G., ‘Structural Policy and Multilevel Governance in A. W. Cafruny and G. G. Rosenthal (ed.) The State of the European Community: The Maastricht Debates and Beyond, Vol.2, Colorado: Lynne Rienner, 1993. Mette Eilstrup-Sangiovanni, Debates on European Integration, Palgrave Macmillan, New York, 2006. Moravcsik, A. ‘What Can We Learn From The Collapse of the European Constitutional Project?’, Politische Vierteljahrenschrift, Jg.47, Heft 2. http://www.princeton.edu/~amoravcs/library/PVS04.pdf, 2006. Moravcsik, A., ‘Is there a Democratic Deficit in World Politics? A Framework for Analysis’, Government and Opposition, 39:2, 2004. Okçu, M., ‘Avrupa Yönetsel Alanına Doğru Türk Kamu Yönetimi: Çok Düzlemli Yönetişim’, Türkiye Ekonomi Politikaları Araştırma Enstitusü (TEPAV), 2005. Rosamond,B., Theories of European Integration, Palgrave Macmillan, 2000. Schimmelfennig,F., Sedelmeier,U. ‘Theorizing EU Enlargement: Research Focus, Hypotheses, and the State of Research’. Journal of European Public Policy, Vol.9, No.4., 2002. Webber, M., Croft, S., Howorth, T., ‘The Governance of European Security’, Review of International Studies, 2004. Wiener, A. and Diez,T., European Integration Theory, Oxford:Oxford University Pres, 2004. Araş. Gör.Levent ATEŞOĞLU Dokuz Eylül Üniversitesi İşletme Fakültesi Uluslararası İlişkiler Bölümü |
